当“301条款”披上“劳工权利”外衣，关税成美国操弄全球贸易工具

7月23日，美国贸易代表办公室发布公告，宣布依据《1974年贸易法》第301条，以所谓“强迫劳动”为名对60个国家和地区征收10%至12.5%的关税，以替代24日到期的全球进口关税。新关税定于美国东部时间24日生效。据美方统计，这一新关税将覆盖美国商品进口总额的99.4%。

值得注意的是，美方并未以认定具体商品存在所谓“强迫劳动”问题为征税前提，而是认定相关经济体“未建立和有效执行强迫劳动进口禁令”。换言之，征税依据由具体商品转向他国制度，执法边界也从美国口岸延伸至他国立法和海关体系。因此，这项措施不仅是“122条款”退场后广泛加税的接续，同时也是美国借劳工议题输出规则、划分税率和重构贸易关系的工具。

“122条款”退场，“301条款”接棒

“301条款”诞生于20世纪70年代美国经济滞胀、贸易保护主义上升之际，授权美国政府对外国的所谓“不合理、不公正或歧视性”的贸易做法采取行动。世贸组织成立前，美国曾多次借此实施单边调查和报复。

世贸组织成立后，这一单边工具一度受到多边规则约束。2000年，世贸组织在“美国301条款案”中明确美国需要承诺：凡涉及世贸组织协定项下权利义务的争端，美方不得以国内程序取代多边裁决，更不得未经授权单方面报复。

特朗普第一任期成为“301条款”重新扩张的转折点。2017年，美国大规模对华加征关税，被世贸组织裁定违反世贸规则。此后，第301条适用范围不断扩展，延伸至数字服务税、海事物流和造船、半导体产业政策、劳工权利及所谓产能过剩等议题，使其成为承载多重政策目标的单边施压机制。

此次行动的时间衔接更具指向性。2月，美国最高法院认定《国际紧急经济权力法》没有授权总统征收大规模关税后，特朗普政府立即宣布依据《1974年贸易法》第122条，“对所有国家征收10%的全球关税”，为期150天。该措施于7月24日届满之际，以所谓“劳工权利”为名的“301条款”同日接续生效。

对此，美国财政部长贝森特曾直言，“301条款”将带来同此前征收的大规模关税“几乎不变的关税收入”。相关节点、税率结构及高官表态表明，此次调查并非单纯劳工执法，而是在援引《国际紧急经济权力法》加征的关税受挫、“122条款”临时措施届满后，另换依据延续广泛加税的预设安排。

强推美式规则，认定缺乏支撑

此次行动的另一关键在于，美方将其认可的“强迫劳动进口禁令”设为制度标尺。只要某一经济体被认定未建立或未有效执行相关禁令，即被视为“对美国商业造成负担或限制”，并据此对其输美商品加税。至于具体商品是否切实涉及所指问题，反而被搁置一旁。

这一转换削弱了“301条款”应有的因果链条。即使该条款可用于劳工议题，美方仍须说明被调查做法是否存在、如何损害美国商业，以及关税如何有助于消除该做法。但60个制度和发展阶段、产业结构和执法能力差异显著的经济体，被纳入同一报告，其合理性缺乏充分解释。

而调查程序上的“数量”非但不能证明审查充分，反而凸显认定过程的形式化。公众评议听证仅用三天时间处理60个经济体和100多名证人的意见，显然难以支撑逐个细致审查。

措施生效当天，已有多家企业向美国国际贸易法院起诉，质疑美政府缺乏充分国别认定。诉讼结果尚待观察，但其警示不容忽视：若“限制美国商业”可被无限扩张，“301条款”将成为总统恣意征税的通道。

豁免与配额，暴露利益算计

若首要目标真是阻断美方所称的“强迫劳动产品”，政策设计理应围绕高风险企业、商品和供应链证据展开。但美国此次采取的是“先按经济体设税、再按本国需要排除”：符合可能导致美国原材料供应短缺、可能造成美国经济受到广泛冲击、在美国不能以足够数量或合理价格种植生产或从其他来源获得等相关条件的商品，可被豁免；已受“232条款”覆盖的相关产品，也不再叠加此次关税。

对部分经济体，美方又另设一套尺度。多数经济体是在原有税率外额外加征10%至12.5%，而欧盟的非豁免产品，如原最惠国税率低于10%，则补足至10%，日本、韩国和瑞士则补足至12.5%。原最惠国税率已达或高于相应水平的，“301条款”下的税率则降为零。所谓“劳工合规”，实则与所谓“对等贸易协议”和双边谈判结果直接挂钩。

更具说明力的是，美国拟为孟加拉国、柬埔寨、印度尼西亚和马来西亚设立三年期纺织品和服装关税配额，并将免税额度与其采购美国棉花和纺织投入品挂钩。以“劳工权利”为名的制度，最终却落到扩大美国出口的商业安排上。

可见，10%和12.5%并非判断劳工是否合规的“道德评分”，而是美国供给安全、产业利益、出口诉求和双边谈判共同决定的交易价格。美国需要的商品可以豁免，美国意欲扩大出口的产品则成为采购条件。用道德话语提供所谓的正当性，用关税制造压力，再用豁免与配额完成利益交换。

关税成本，终由市场承担

尽管特朗普政府反复宣称“关税由外国出口商承担”，但既有证据并不支持。面对如此大规模的关税行动，大型企业或能通过库存、供应商调整和贸易路线重组缓冲冲击，中小进口商、零售商和加工企业则缺乏同等空间。而当占美国进口99.4%的来源经济体均被纳入关税范围，企业更换采购地的余地显著收窄，新增的采购、合规、融资和库存成本，最终仍将由企业、下游客户和消费者消化。更深层的风险在于，若更多国家以本国标准审查全球供应链、以国内法评判他国制度，并凭市场规模迫使对方接纳本国规则，国际贸易将进一步偏离共同规则，滑向强权交易。

维护劳动者合法权益，应以事实和国际法为依据，尊重各国国情，通过平等协商和多边规则解决，绝不能任由所谓“强迫劳动”问题被政治操弄。当劳工权利被异化为关税收入、规则输出和利益交换的工具，受损的不只是国际经贸秩序，也包括劳工保护本身的严肃性与公信力。劳工权利不应成为权力政治的外衣，国际道义更不应被写成一张关税价目表。

（作者系上海社科院国际问题研究所美洲研究室副主任、副研究员）

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